Госдума приняла в первом чтении пакет законов, инициированных Президентом РФ для политической реформы

Предложения О.Г.Румянцева[1]

 ЗАКЛЮЧЕНИЯ НА ПРОЕКТЫ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ, ВНЕСЕННЫХ ПРЕЗИДЕНТОМ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

 1. О проекте федерального закона № 1471-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "О политических партиях" (в части либерализации требований к созданию и деятельности политических партий)

 Суть замечаний

1. Данный проект Федерального закона нацелен, по уверению его инициаторов, на реформирование политической системы. С этой целью вносятся изменения в правовое регулирование организации и деятельности политических партий.

Политические партии в Российской Федерации образуются для обеспечения возможности граждан участвовать в политической жизни страны посредством  участия в выборах по формированию государственных органов и органов местного самоуправления.

Политические партии не должны дублировать деятельность государственных и местных органов,  общественных организаций, осуществлять хозяйственную, коммерческую или благотворительную деятельность. Осуществление коммерческой, благотворительной, иной не связанной с политикой деятельности может привести к подкупу избирателей. Поэтому она запрещается в большей части государств мира. Такой практике противоречит сугубо российский феномен партий-ЗАО типа ЛДПР.

Предлагается в статье 23 часть четвертую дополнить абзацем следующего содержания:

«Политические партии не должны осуществлять функции деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, общественных организаций, осуществлять хозяйственную, коммерческую или благотворительную деятельность кроме случаев, прямо предусмотренных настоящим законом»

Соответственно, изменяется дальнейшая нумерация пунктов.

2. Проект Федерального закона содержит ряд правовых рисков.

Политическая арена может наполниться на вполне легитимной основе огромным количеством псевдополитических партий (в т.ч. партий – «спойлеров»), что позволит распылить существующие оппозиционные политические структуры.  Появятся (будут создаваться) харизматичные амбициозные лидеры новых политических партий. В итоге, к 2016 г. (а если политическая ситуация выйдет из-под контроля Администрации Президента РФ, то и раньше) голоса множества политических партий, не прошедших в Государственную Думу, будут перераспределены в пользу победителя - пропрезидентской политической партии.

 Указанное в проекте Федерального закона требование к минимальной численности членов политической партии следует скорректировать, увеличив его, по меньшей мере, до 5000 человек. В противном случае, политический ландшафт в России будет просто доведен до абсурда, что, в свою очередь, окончательно подорвет веру народа в возможность решения существующих социально-экономических, иных проблем политическими и правовыми средствами.

Сказанное объясняет  необходимость пересмотра ряда других положений действующего Федерального закона, в том числе касающихся численности региональных отделений:

абзац четвертый подпункта «б» пункта 2 статьи 3;

пункты 2 и 3 статьи 14;

пункт 4 статьи 15;

подпункт «з» пункта 1 статьи 16;

подпункт «з» пункта 1 статьи 17;

пункт 1 статьи 25;

подпункт «е» пункта 1 статьи 37.

Для воспрепятствования появлению на политической арене партий – «спойлеров» следует рассмотреть возможность введения в проект Федерального закона правовой формулы, в соответствии с которой к  участию в выборах депутатов Государственной Думы могут допускаться только те политические партии, которые официально зарегистрированы не менее чем за год до проведения выборов.

3. Необходимо исключить из статьи 1 слова «в Федеральном законе слова "региональные отделения более чем в половине субъектов Российской Федерации" в соответствующем падеже заменить словами "региональные отделения не менее чем в половине субъектов Российской Федерации" в соответствующем падеже».

Такая поправка не имеет смысла, т.к. речь идет только о разнице в одно (одного субъекта Российской Федерации) региональное отделение политической партии. 

4. Запрет, содержащийся в пункте 2 статьи 16 действующего Федерального закона, а именно: «Федеральный уполномоченный орган не вправе требовать от политической партии представления документов, не предусмотренных пунктом 1 настоящей статьи для государственной регистрации политической партии» на практике не действует, так как регистрирующий орган разработал перечень дополнительных документов, которые требуются для регистрации политической партии.

Законодателю необходимо скорректировать сложившуюся практику (Аналогичный запрет содержится в пункте 2 статьи 17 Закона).

РЕКОМЕНДАЦИИ:

По проекту Федерального закона: голосовать за принятие в первом чтении. При доработке проекта Федерального закона ко второму чтению следует дополнить его указанными выше положениями.

При рассмотрении второго проекта Федерального закона (см. ниже) необходимо предусмотреть, что закон должен стимулировать укрупнение партий или блоков (избирательных объединений) в ходе избирательных кампаний. 

2. О проекте федерального закона № 1476-6 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с освобождением политических партий от сбора подписей избирателей на выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления”

 Суть замечаний:

1. С целью устранения угрозы чрезмерного дробления партий и фактического блокирования многопартийной системы, закон должен стимулировать укрупнение партий и блоков (избирательных объединений). 

 Для достижения этой цели необходимо дополнить проект Федерального закона положением, согласно которому:

«Участвующие в выборах политические партии могут формировать избирательные объединения (блоки) партий. Порядок участия в выборах избирательных объединений (блоков) партий и распределение мандатов межу партиями, входящими в избирательные объединения, регулируется  законодательством Российской Федерации».

Создание межпартийных  избирательных  блоков позволит политическим партиям сохранить особенности своей идеологической и политической платформы, но при этом консолидировать электорат на более широкой основе.

Требуется внесение соответствующих изменений в избирательное законодательство, но одной поправкой сделать это невозможно. Необходима разработка отдельного проекта Федерального закона (либо пакета поправок к действующим федеральным законам). Принятию такого законопроекта должны предшествовать обстоятельные общественные и парламентские дискуссии, которые могут быть инициированы фракцией Справедливой России.

 2. В проекте Федерального закона предусмотрена возможность использования согласительных процедур между политической партией и Президентом РФ при выдвижении партией своего кандидата на выборах главы субъекта Федерации. При этом порядок согласования определяется самим Президентом РФ.

Совершенно очевидно, что эта процедура должна быть четко прописана в самом Федеральном законе.

3. В статье 1 регистрационная дискриминация сохраняется для непартийных кандидатов. Снижение количества подписей с 2 % до 0,5 % от общего числа избирателей не решает проблемы, так как на выборах, по меньшей мере, половины состава Госдумы надо будет собирать более 2 тысяч подписей. Мировая практика показывает, что в подобных случаях требуется, как правило, очень незначительное число подписей. Проблему «подставных» или «не имеющих шансов» кандидатов  решают другими правовыми средствами: высоким избирательным залогом и требованием сбора большого числа голосов (до 10 %) на выборах (в противном случае, залог не возвращается).   

4. В статье 2 сказано, что кандидат, выдвинутый в порядке самовыдвижения, в свою поддержку обязан собрать не менее 300 тысяч подписей избирателей, а политическая партия в поддержку выдвинутого ею кандидата не менее 100 тысяч. При этом парламентские партии не обязаны собирать подписи в поддержку своих кандидатов.

Такая норма нарушает принцип равенства избирательных прав граждан. Тот довод, что парламентские партии уже получили поддержку избирателей на предыдущих выборах, является несостоятельным, потому что это доверие было оказано им в другое время – в прошлом, и, кроме того, – по другому поводу. По праву (не путать с законом) все граждане, обладающие пассивным избирательным правом, должны иметь равные условия для регистрации. Иначе закон нарушить базовые принципы права.

Несмотря на то, что в законопроекте предусмотрено уменьшение количества подписей в поддержку кандидата в Президенты РФ, это количество остается очень большим и, пожалуй, не имеет аналогов в мире. Например, в поддержку кандидата в Президенты Франции необходимо собрать всего 500 подписей, но не рядовых граждан, а занимающих ответственные должности. 

5. Есть замечания к статье 4. Пункт 57 Методических рекомендаций по юридико-техническому оформлению законопроектов, подготовленных правовыми управлениями Президента РФ, Правительства РФ, Государственной Думы, Совета Федерации и Министерством юстиции РФ, устанавливает:

«Изменения всегда вносятся только в основной законодательный акт. Вносить изменения в основной законодательный акт путем внесения изменений в изменяющий его законодательный акт недопустимо».

РЕКОМЕНДАЦИИ:

По проекту второго Федерального закона голосовать за принятие в первом чтении. При доработке ко второму чтению следует дополнить проект Федерального закона указанными выше положениями. Кроме того, рекомендуется подготовить и внестипроект соответствующего Федерального закона о внесении изменений в избирательное законодательство Российской Федерации в части формирования избирательных объединений (блоков) партий.

 

 

3. О проекте федерального закона 8434-6 "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (по вопросу об избрании гражданами Российской Федерации на основе всеобщего равного и прямого избирательного права высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)

 

Суть замечаний:

1. По своей природе это должен быть федеральный конституционный закон с соответствующим порядком принятия.

В науке конституционного права сформировалось 2 подхода в отношении возможности принятия ФКЗ, прямо не предусмотренным в Конституции: противники дополнительных ФКЗ выступают за буквальное толкование Конституции; сторонники считают, что Конституция закрепляет лишь перечень обязательных ФКЗ, т.е. по определённым вопросам недостаточно уровня Федерального закона. При этом под федеральный закон попадают все виды федеральных законов в трактовке Конституционного Суда  РФ. Поскольку недавно был принят Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 г. No. 4-ФКЗ "О Дисциплинарном судебном присутствии", который не предусмотрен Конституцией, можно утверждать, что практика пошла по пути открытого перечня ФКЗ.

2. Главными рисками при избрании глав субъектов федерации являются проблема встраиваемости в единую систему государственной власти РФ, а также проблема подотчетности представительному законодательному органу власти субъекта Российской Федерации.

Предлагается следующее решение этих двух ключевых проблем:

Фактически "губернатор" является высшим административным лицом субъекта федерации и главой исполнительной власти. В этом случае было бы правильней определить его функцию как главы исполнительной власти (правительства)  субъекта федерации и (как вариант) именовать эту должность "министр-губернатор" или "министр-президент".

Присутствующее в законопроекте  понятие "высшее должностное лицо субъекта федерации" не раскрывает содержание функций и полномочий лица. Это лицо не может быть "высшим", например, по отношению к прокурору, судьям, руководителям парламента субъекта федерации. Это не конституционное понятие для субъекта федерации и его следует изменить.

При обсуждении предложений по реформированию порядка избрания губернаторов следует учитывать угрозы сепаратистских настроений в отдельных субъектах Российской Федерации. Это требует сохранения действующих либо создания новых механизмов «сдержек и противовесов».

3. Предлагается внести следующие изменения: 

1) Слова «Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации» повсеместно в проекте заменить на слова «глава высшего исполнительного органа (правительства) субъекта Российской Федерации» в соответствующем падеже.

2) п.6 статьи 18 изложить в следующей редакции:

«Должность главы высшего исполнительного органа (правительства) субъекта Российской Федерации именуется «губернатор» «президент». Иное наименование может устанавливаться конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации с учетом языковых, исторических, национальных и иных традиций.

3) из ст. 22 исключить слова «указы»

4) из ст.23 исключить слова «разделение властей» и последующие слова о самостоятельном осуществлении власти.

5) В ст.24 слова «может принимать участие в формировании высшего исполнительного органа государственной власти» заменить на: «избирает губернатора (президента) из числа кандидатов, предложенных партией, имеющей наибольшую фракцию в высшем представительном (законодательном) органе субъекта Российской Федерации или из числа кандидатов, получивших наибольшее число голосов на выборах».

4. Отзыв глав субъектов (статья 1 проекта Федерального закона) представляется целесообразным, но при условии ряда ограничений. Глава субъекта – это не глава сельской администрации. Он должен работать в стабильной обстановке, не боясь, что по любому поводу может начаться сбор подписей за его отзыв.

Очевидно, что основанием отзыва не может служить факт нарушения закона, установленного судом. Население может и не отозвать нарушителя закона, тем самым, поддержав его противоправные действия.

Для отрешения главы субъекта РФ от должности могут применяться и другие механизмы, в которых могут участвовать и Президент РФ, и законодательный орган субъекта РФ, и суды. 

5. Неприемлемым следует признать абзац пятый подпункта «б» пункта 3 статьи 1 законопроекта: «Выдвижение политическими партиями своих кандидатов может осуществляться после консультаций с Президентом Российской Федерации, порядок проведения которых определяется Президентом Российской Федерации». Выдвижение политической партией своего кандидата на любую установленную законом должность является ее внутренним делом. И только она одна, а не совместно с Президентом РФ, должна нести моральную и политическую ответственность за своего кандидата.

 РЕКОМЕНДАЦИИ:

По проекту третьего Федерального закона голосовать против. В представленном виде законопроект не рекомендуется к принятию в первом чтении.

С учетом высказанных замечаний, подготовить проект Федерального закона по вопросу об избрании высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

 

 



[1] В работе над заключением принимали участие эксперты О.Г.Румянцев, Л.Б.Волков, А.Ю.Царев, А.В.Зуйков, В.И.Лафитский, С.Н.Станских (Фонд конституционных реформ)

28.02.2012

Дополнительные материалы: